现行税制的四大问题

　　分税制实行20年来，我国经济发展取得举世瞩目的巨大成就，但同时也助长了经济发展方式落后的问题。现行税制存在税负偏重、直接税偏低、累进税率作用小、地方收支缺口大等问题，是确定改革原则和内容的重要依据。

　　一是我国宏观税负偏高，存在重复征税现象。我国名义税负近几年均不足20%，低于多数发达国家30%以上的水平和部分发展中国家水平。但加上各项收费和基金后，企业的实际政府负担并不算低，我国综合税负达40%左右，超过OECD国家平均水平。如果考虑到我国企业增加值率远低于发达国家，我国企业相对税负显得更重。而且重复征税现象比较严重，阻碍了服务业发展和专业化分工。

　　二是直接税比重低，间接税比重高。中国所得税占全部税收的比重为20.3%，是所得税比重最低的国家之一。个人所得税仅占财政收入的6%，只覆盖2%的总人口和4%的就业人口，由于人数太少难以有效发挥调节收入分配的作用，真正意义上的财产税更是基本没有，现行税制调节贫富差距的作用大打折扣。以增值税、营业税和企业所得税为主的税收体系，一定程度上造成地方政府明显偏好投资和发展工业，忽略了为本地居民提供服务，加剧了投资和消费结构失衡。而且，流转税主要落在消费上，而不是劳动和资本上，最终归宿也主要是中低收入者，加剧了贫富不均。

　　三是地方税体系不完善，地方收支缺口大。分税制使中央集中了税收，事权分配却没有大的变化，结果地方支出的1/3依靠中央转移支付和“跑部钱进”，甚至一些地方不得不依靠发债和土地财政筹集收入。地方税收收入集中于少数税种，营业税所占比重过半；资源税和环保收费的税、费率低，无法抑制过度能耗和污染，也难以成为地方财政收入主要来源；财产税比重偏低，不利于平衡地方财政资源和经济发展；不少地方税种的税制陈旧老化，难以满足经济和社会发展及地方财源建设需求；地方税收管理权限相对不足，不利于地方因地制宜配置财政资源和提供公共服务。

　　四是差别化税率设计不够突出，税收征管不够精细化。从税率角度看，为更好缩小贫富差距，应在收入、消费和财产诸环节均设计具有累进性质的差别税率。即使在提高资源能源利用效率和环境保护方面，也应运用差别税率这一经济杠杆调节不同类型企业行为。从征管角度看，我国还没有完整的不动产登记制度，居民收入、财产等信息的掌握也不够精准，完整的个人信用系统和企业诚信系统尚未建立，这些基础工作的缺失，使我国税收与精细化征管还有不小差距。

　　“三降低两提高”的改革目标

　　为化解上述税制问题，应推进以“三降低两提高”为特征的新一轮税制改革，即宏观税负稳中略降，提高“两高一资”行业税负，降低战略性新兴产业税负，提高高收入居民税负，降低中低收入居民税负，进一步完善分税制。概而言之，本轮改革应坚持的原则是：健全税种，完善分税，适当减负，累进税率，精细征管。

　　首先，从提升经济竞争力的税制设计来看，需要推进“营改增”、企业所得税改革，开征碳税。

　　当前推进“营改增”的关键在于，拓展行业和地区范围，确定税率和税收分享比例。扩大“营改增”试点范围，力争2-3年实现全国银行保险（放心保）以外所有服务业全覆盖。并以“营改增”为突破口，全面改革税制，减轻企业负担，促进市场专业分工进一步细化。全部推开后，大部分服务业企业间接税税负可下降15%-20%，制造业税负也将有所降低。优化增值税税率设置。适当降低增值税基本税率，在试点五档税率的基础上，进一步测算与我国企业盈利能力相适应的税率结构。参照欧洲经验，对食品、药品和普通服装等基本生活必需品实行零税率或低税率。

　　适当降低企业所得税税率。企业所得税是对资本课税，资本是企业创新投入的基础，具有较强流动性和趋利性。34个OECD国家中，15个国家的企业所得税率低于我国的25%。即便如此，发达国家在金融危机后仍在持续推进减税改革，220个国家和地区，公司所得税综合税率从2008年的25.6%下降至2010年的24.6%。如果考虑到我国企业的创新能力和附加值均低于发达国家，现行税率更显偏高。为增强企业创新能力，防止国内资本外流，建议综合参考发达国家情况，适当降低我国企业所得税税率。

　　设计开征碳税。首先选择防治任务繁重、技术标准成熟的领域开征碳税，制度成熟后逐步扩大征收范围；借鉴欧洲经验，通过企业年度化石能源使用量，测算其碳排放量，作为征税依据。开征初始阶段，我国应从发展水平相对较低的国情出发，实行低税率。

　　其次，从促进结构优化的税制设计来看，投资消费结构和产业结构主要与增值税、营业税和企业所得税相关，在“营改增”和企业所得税改革后将有所缓解。同时，还应改革消费税调整消费内部结构，完善资源税调整区域结构。

　　合理调整消费税范围和税率结构，将部分容易污染环境、大量消耗资源的产品纳入消费税征收范围，增加消费成本，倒逼相应领域压缩投资规模，充分发挥消费税促进节能减排和引导理性消费的作用。消费税有“寓禁于征”的含义和功能，可作为宏观调控的重要手段，仍应将其作为中央税。

　　改革出口退税制度。配合“营改增”和消费税改革，改变现行中央和地方出口退税分担办法，建议将消费税退税仍全额由中央财政负担；增值税退税改为，中央先全额征收增值税，在扣除全部出口需退增值税额后，按6：4分成并返还地方，减轻地方退税负担分布不均，促进外贸发展。

　　进一步推进资源税改革。将煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收，适当提高税率，抑制资源过度消费和环境破坏。建议两年内分步将煤炭资源税提高到煤价的5%。其他矿产资源提高从量计征税额，并适时将水资源纳入资源税征收范围，促进资源节约和环境保护。

　　最后，从实现社会公平的税制设计来看，总体上要减轻中低收入者税负，增加高收入者税负。

　　改革个人所得税制。推进个人收入申报和财产登记、信息联网等社会征信系统建设，建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，完善免征额和税率设计。

　　深化房地产税制改革。应统筹推进房地产税费改革，研究国有土地使用权出让制度改革办法，探索农村集体土地流转制度改革，减少地价推高房价的压力。要认真总结上海、重庆等地个人住房房产税改革试点经验，尽快在全国推开。一是征税范围既包括存量住房也包括增量住房；二要实行累进税率，通过经济杠杆限制过多消耗土地和空间资源的行为；三要同时考虑实物和价值量标准。居住需求是人的基本生存需求之一，房产税设计时要将基本居住需求做免税抵扣；四是将建房用地的城镇土地使用税和耕地占用税并入新房产税。

　　开征遗产税和赠与税。这属于财产税，是最适宜于市场经济环境下调节贫富差距的手段。具体看，应坚持窄覆盖、宽税基、分步骤、累进税率方式征收。